№3(59)
Сентябрь 2017
ISSN
1990-4126

English

«Архитектон: известия вузов» № 34 - Приложение Июль 2011

Архитектура


 Новикова Раиса Петровна

соискатель в аспирантуре УралГАХА. Научный руководител: кандидат технических наук, доцент Г.Б. Захарова, Уральская государственная архитектурно-художественная академия г. Екатеринбург, Россия

ЭЛЕКТРОННЫЕ СИСТЕМЫ ДОКУМЕНТООБОРОТА В СТРУКТУРЕ ИНФОРМАЦИОННЫХ СИСТЕМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (ИСОГД)


УДК: 004.9:71

В статье рассматриваются основные проблемы создания системы межведомственного документооборота при внедрении автоматизированных информационных систем градостроительной деятельности (АИСОГД). Определена первостепенная значимость утверждения административных и электронных регламентов, отмечены негативные факторы внедрения систем электронного документооборота. Предложена схема взаимодействия различных структур управления на основе внедрения систем межведомственного документооборота.

Ключевые слова: электронный документооборот, системы электронного документооборота (СЭД), информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД).


Целью информационных систем обеспечения градостроительной деятельности является предоставление органам государственной власти, органам местного самоуправления, физическим и юридическим лицам достоверных сведений, необходимых для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства.

ИСОГД должны осуществлять сбор, документирование, хранение материалов в текстовой форме и в виде карт (схем) и предоставление этих сведений заинтересованным лицам. Как указано в статье, ИСОГД включают в себя достаточно широкий и разнообразный перечень всевозможных компонент, на основе которых осуществляется практическая деятельность по ведению ИСОГД и их использованию в практике.

В данной работе рассмотрим вопрос о значимости систем электронного документооборота (СЭД) в ИСОГД. На первый взгляд, при создании автоматизированных систем обеспечения градостроительной деятельности главным должно быть создание электронных карт, привязки к ним объектов инфраструктуры, земельный кадастр и т.д. – глобальные и серьезные задачи. Однако непосредственный анализ работы органов государственной власти показывает, что огромное значение имеют организационные мероприятия, подготовка необходимой документации, создание регламентов по обмену информацией.

Исходя из этого, разработаем схему взаимодействия различных структур управления на основе внедрения систем межведомственного документооборота. Причем, в данной ситуации решаются две задачи – внедрение системы электронного документооборота внутри организации и внедрение системы межведомственного документооборота (рис. 1).

novi1.jpg

При решении каждой из задач документооборота неважно, какая выбрана платформа разработки, главными являются организационные схемы взаимодействия. И только после решения проблем взаимодействия можно говорить о технической реализации.

Выделим факторы, негативно влияющие на введение СЭД АИСОГД.

Консерватизм сотрудников

Консерватизм персонала обычно обусловлен нежеланием обучаться и переобучаться, а также, возможно, низкой образованностью. Эта проблема может завести в тупик весь процесс внедрения. В особенности это касается организаций, в которых кадровая политика очень консервативна.

Фактор руководства

Фактор руководства – самый важный. Отсутствие воли руководителей организации может привести к последствиям разного уровня тяжести. Обычно при этом система оказывается внедренной только в некоторых подразделениях, либо только на некоторых уровнях, либо только для некоторого класса бизнес-процессов. В худшем случае она не будет внедрена вовсе.

Одной из подспудных причин двойственного отношения к внедрению СЭД руководителя организации и руководителей разных уровней в иерархии является боязнь прозрачности собственной деятельности как для руководства, так и для подчиненных, которая возникает после внедрения системы электронного документооборота.

Структурные изменения в организации

Одним из сложных для преодоления факторов являются постоянные структурные изменения в организации и, как следствие, слабая формализация бизнес-процессов. Интересно, что уже внедренная система электронного документооборота способна существенно упростить реализацию этих структурных изменений. Наличие СЭД позволяет избежать сложностей, возникающих при передаче массивов информации на бумаге из одного подразделения в другое, например, во вновь образованное (все, кто сталкивался с подобным, знают, какая это тяжелая работа), потери знаний, неизбежно сопровождающей любые структурные и кадровые перестановки, и т. д.

Отсутствие документооборота

Проблема, когда в организации отсутствует документооборот как таковой, даже бумажный. В такой ситуации есть свои преимущества. В первую очередь, это отсутствие необходимости кого-либо переучивать. Кроме того, есть объективные предпосылки к тому, чтобы убедить руководство внедрять систему документооборота. Серьезная проблема заключается в том, что если большая организация не имеет вообще никакого формализованного документооборота, то в ней постоянно возникает множество проблем, и руководство не всегда понимает, что их источником является именно отсутствие формализованной схемы ведения дел.

Взаимодействие с внешним миром

Рассматривая вопрос о внедрении электронных систем документооборота в ИСОГД, надо всегда помнить о том, что ИСОГД включает в себя достаточное количество структур и организаций, участвующих в градостроительстве. Поэтому очень важной становится проблема взаимодействия с «внешним миром». То есть необходимо либо внедрять одну систему электронного документооборота во всех этих организациях, либо на этапе предпроектного исследования предусмотреть разработку программного обеспечения для обмена электронной информацией.

Миграция существующих документов

Этап миграции существующих документов из бумажной формы в электронную является одним из самых важных. Если он не спланирован тщательно, то можно столкнуться с проблемами, способными свести на нет всю предыдущую работу.

Если в организации имеется бумажный архив документов, то электронный архив существующих документов в этом случае нужно создавать из бумажного путем сканирования.

Если же никакого архива нет, необходимо провести достаточно длительную подготовительную работу. Сначала нужно добиться единого порядка хранения документов в каталогах. Следует запретить (в том числе, если это возможно, техническими средствами) хранение документов на локальных дисках компьютеров. Надо, чтобы у всех пользователей организации были свои каталоги в сети, в которых они хранят документы. Это существенно облегчит дальнейшую миграцию документов в систему документооборота.

Некоторые СЭД позволяют хранить ссылки на документы, физически находящиеся в каталогах в сети, и не требуют обязательного перемещения этих документов в хранилище системы. Такой подход облегчает внедрение, позволяя осуществлять работу по перемещению документов в хранилище системы (а к этому надо обязательно стремиться) параллельно с эксплуатацией системы.

Для нормального функционирования ИСОГД отсутствие архива не позволит решить большинство задач, определенных требованиями к ИСОГД.

Но самыми главными, как говорилось выше, при внедрении систем межведомственного электронного документооборота являются организационно-правовые аспекты. Для того, чтобы все компоненты ИСОГД работали как одно целое, необходимо принять значительное количество нормативно-правовых документов, определяющих работу ИСОГД.

На первое место выдвигается проблема написания и утверждения сначала административных, а затем электронных регламентов взаимодействия в системах документооборота. Почему именно в системах документооборота? Дело в том, что основные участники процесса функционирования ИСОГД – это подразделения органов государственной и муниципальной власти. Не стоит забывать о том, что согласно Конституции РФ, органы муниципальной власти не являются государственными органами, и значит та информация, которая имеется у органов муниципальной власти, может и не передаваться в органы государственной власти. И, соответственно, наоборот.

Таким образом, наличие параллельных властных структур – органов местного самоуправления и органов государственной власти, приводит к тому, что обе ветви власти действуют независимо друг от друга и при отсутствии нормативных актов не обязаны предоставлять друг другу информацию.

В тоже время, основные компоненты ИСОГД – это кадастровая информация, это электронные карты, это инфраструктура, привязанная к электронной карте, это участие множества согласующих организаций, то становиться понятным: без принятия административных и затем электронных регламентов документооборота ничего не будет работать.

Для примера: только в четырех регионах РФ введены административные регламенты (АР).

№ п/п  Название региона Кол-во МО  Тематика административных регламентов (АР)
1 Чувашская республика 2 АР по предоставлению муниципальных услуг
2 Республика Хакасия 1 АР по предоставлению муниципальных услуг
3 Московская область  3 АР рассмотрения обращения граждан
4 Владимирская область 2 АР по реализации полномочий по информированию населения через СМИ о ЧС и пожарах

 

Под административным регламентом исполнения муниципальных или государственных функций и предоставления муниципальных или государственных услуг понимается нормативный правовой акт органа местного самоуправления или органа государственной власти, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение функций, включая предоставление услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций. Система административных регламентов может дать возможность хозяйствующим субъектам и гражданам осуществлять контроль за процедурами рассмотрения их документов и обращений, тем самым, закладывая реальную основу для прозрачности органов власти всех уровней.

Электронный административный регламент – это нормативный правовой акт, регулирующей процессы информатизации и использования информационных ресурсов в органах государственной власти или органах местного самоуправления.

Электронный административный регламент – это документ, а не программное средство, который регулирует процессы информатизации и использования информационных ресурсов в органах государственной власти или местного самоуправления, выдвигая императивные требования к их составам работ, результатам и эффективности. Программные комплексы должны создаваться и использоваться на основе электронных административных регламентов и в рамках административных регламентов. При этом по мере проектирования информационных систем (согласно, электронных административных регламентов) отдельные административные регламенты должны модифицироваться в пользу роста эффективности административно-управленческих процессов, так как именно этим целям служит информатизация. Соответствующие электронные административные регламенты (создания, модернизации информационных ресурсов) должны определять порядок проектирования инноваций с учетом роста эффективности одного или более административно-управленческого процесса и возможностью их модернизации в этом направлении.

Следует обратить внимание на важный момент. Будучи документом, содержащим императивные требования к информационным ресурсам и их использованию в органах власти, электронный административный регламент в обязательном порядке должен содержать четкое и однозначно понимаемое описание эффектов (выгод), которые получают различные участники административно-управленческих процессов и потребители услуг органов государственной власти или местного самоуправления, способов их измерить, правил оперативного мониторинга работы информационных ресурсов и, что главное, механизмов оценки результативности работы служащих и т.п. (детализируется в последующих разделах). Однако, как это очевидно, данный документ может обладать экстра высокой проработанностью, но он так и останется декларацией, если предписанные в нем требования не будут подтверждены реализацией в виде программных средств и информационных ресурсов. При этом аппаратно-программная реализация требований электронного административного регламента должна подтверждать получение прописанных выгод посредством подтверждения на практике достижения целевых показателей эффективности административно-управленческого процесса (группы процессов).

Создание системы административных, электронно-административных регламентов, которые и будут внедрены на уровне функционирования систем документооборота, позволит выйти из замкнутого круга обособленности и корпоративного применения различных систем.

Как решить проблему создания административных и электронно-административных регламентов?

Есть разные возможности. В тех городах, где существуют достаточно хорошие взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления, можно путем договоренностей и взаимоуступок, определить правила обмена информацией, подготовки разрешительных документов и т. д. Но это идеальный вариант.

На наш взгляд, более конструктивным решением является создание региональной программы автоматизированных ИСОГД в городах данного региона.

Если такая программа будет создана, то одним из её первых пунктов будет нормативно-правовая часть, которая должна обязать органы государственной власти и местного самоуправления создать правовую систему взаимодействия. При наличии такой правовой базы сразу определятся правила функционирования систем документооборота, ибо они являются вторым шагом в организации ИСОГД.


Библиография

1. Новикова Р.П. Электронное правительство и проблемы построения автоматизированной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (исогд) [Электронный ресурс] Р.П. Новикова //Архитектон: известия вузов. – 2010. – № 30(Приложение). – Режим доступа: http://archvuz.ru/numbers/2010_22/039


ISSN 1990-4126  Регистрация СМИ эл. № ФС 77-70832 от 30.08.2017 © УрГАХУ, 2004-2017  © Архитектон, 2004-2017