Architecton: Proceedings of Higher Education №1 (29) March, 2010

Theory of architecture

TOWN-PLANNING AS A PUBLIC BENEFIT

УДК: 711.1
Шифр научной специальности: 85.118

Abstract

Градостроительный Кодекс определяет градостроительство как «деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемых, в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства» [1]. Понятие территориального планирования определено как «планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий».

Целью данной статьи является взгляд на градостроительную деятельность с позиций экономики общественного сектора [2]. Экономика города уже рассмотрела город как поставщика общественных благ [3], мы же рассматриваем с этих позиций градостроительную деятельность. Градостроительная деятельность осуществляется с целью обеспечения устойчивого развития территорий, понимаемого как «обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений». Результат такой деятельности является общественным благом в классическом смысле экономической теории [4], которая считает благом все, что имеет свойство полезности или ценности, а общественное благо наделяет следующими свойствами:

а) неделимость (несоперничество) — предоставление общественного блага одному потребителю позволяет неограниченно увеличить количество потребителей без изменения стоимости и качества блага;

б) неисключаемость — потребитель не может быть исключен из числа получателей общественного блага (например, за неуплату пользования услугой);

в) невозможность не потреблять — если общественное благо предоставляется, то им пользуются все члены общества без исключения, вне зависимости от желания потреблять.

Всякий, кто проживает в городе, согласится с тем, что результатом градостроительной деятельности является производство чистого общественного блага. При этом большинство горожан под общественным благом будут понимать создание города удобного и комфортного для проживания.

В реальности далеко не всякое благо, даже общественное, обладает в полной мере вышеперечисленными свойствами. На практике имеет место спектр переходных состояний: чистое общественное благо, общественное благо с насыщением, чистое частное благо. Классическими примерами чистого общественного блага являются экология и правопорядок на территории. В реальности производимого блага может не хватать на всех потребителей, и мы получим общественное благо с насыщением, когда после достижения определенного предела начинается конкуренция за потребление блага. Еще одним классическим примером общественного блага с насыщением являются дороги, пропускная способность которых ограничена определенными пределами. Градостроительная деятельность направлена на создание чистого общественного блага и стремится не допустить перехода к созданию блага с насыщением, для чего использует нормативные документы, регламентирующие количество парковочных мест, количество производимых бытовых отходов и пр. При этом градостроительная деятельность не отрицает и возможности создания чистого частного блага: строительства квартиры, офиса и пр., но в той мере, в которой создание частного блага не противоречит общественному, т.е. укладывается в нормативы, установленные градостроительными регламентами.

В механизм осуществления градостроительной деятельности включены различные общественные институты: 1) органы исполнительной власти; 2) органы местного самоуправления (главы администраций, главные архитекторы), частные лица (инвесторы, застройщики, подрядчики), общественность (население). В конечном счете вся градостроительная деятельность сводится к трем операциям: строительство, реконструкция и капитальный ремонт, каждая из которых требует участия инвестора.

Как участник градостроительной деятельности, инвестор заинтересован прежде всего в создании чистого частного блага в форме доходов, которые он получает от строительства, реконструкции или капитального ремонта объекта. В реальности вместо чистого частного блага может производиться «клубное» благо – благо, принадлежащее небольшой группе людей. Отсюда возникает проблема согласования интересов инвестора как потребителя частного блага и населения как потребителя общественного блага, что можно рассматривать как разновидность интентного подхода к территориальному планированию [5].

Оставляя в стороне технические вопросы строительства и градостроительства, выделим главных действующих экономических агентов: муниципалитет (администрацию), инвестора и население (общественность), взаимодействие которых определяет производство общественного блага в виде результатов градостроительной деятельности (рис. 1).

Рис. 1. Схема взаимодействия «инвестор – муниципалитет – население» в процессе градостроительной деятельности

Традиционные представления о роли инвестора сводятся к тому, что инвестор строит или реконструирует объект, после чего часть полученных доходов в виде налогов поступает в местный бюджет. В этом легко убедиться, посмотрев методические указания по оценке эффективности инвестиционных проектов [6]. Методические рекомендации разработаны как раз для будущих инвесторов, общественная составляющая инвестиционного проекта в них оценивается исключительно в форме поступлений в местный бюджет, изменение характеристик среды обитания не учитывается.

Реальная картина сложнее: никакое новое строительство или реконструкция в городе не происходят изолированно, эти операции так или иначе меняют общие характеристики среды обитания. Поэтому любая деятельности инвестора в городе влияет на уровень общественного блага, следовательно, любой инвестиционный проект содержит в себе долю средств, направляемых на создание общественного блага. Чтобы показать наглядно, как согласуются интересы различных заинтересованных сторон, используем прием, известный как «ящик Эджворта» (рис. 2).

Рис. 2. «Ящик Эджворта» как иллюстрация процесса согласования интересов

«Ящик Эджворт» а состоит из двух систем координат, первая из которых определяет точку зрения населения, выразителем которой должен являться муниципалитет, вторая – точку зрения инвестора. В каждой из систем координат имеется своя кривая полезности, отражающая ценность инвестиционного проекта для каждой из сторон. Приведение кривых полезности к единой шкале достигается за счет того, что полезность инвестиционного проекта для любой из сторон зависит от доли средств, направляемой на создание (изменение) общественного блага. Точка пересечения кривых полезности определяет компромисс между интересами населения и инвестора.

Рассмотрим, как понимает полезность (ценность) инвестиционного проекта каждая из сторон. В градостроительстве используется понятие инвестиционной привлекательности территории, которое не имеет общепризнанного определения и отражает то, насколько целесообразно, по мнению муниципалитета (или его консультантов), вкладывать инвестиции в строительство, реконструкцию или ремонт объектов на территории. В этом легко убедиться, просмотрев инвестиционные паспорта площадок, имеющиеся в открытом доступе [7]. Все инвестиционные площадки делятся на три категории:

1) здания и сооружения, требующие капитального ремонта (реконструкции);
2) устаревшие производственные мощности, у которых еще сохранились коммуникации;
3) пустующие площади, вблизи которых проходят коммуникации.

По сути муниципалитеты просто стремятся решить свои проблемы за счет инвестора.

В теории градостроительства инвестиционная привлекательность территории является частью комплексной оценки территории. Схема территориального планирования по М.Я.Вильнеру [8], основанная на традиционном для градостроительства функционально-планировочном подходе, показана на рисунке 3.

Рис. 3. Разработка системы территориального планирования по Вильнеру

В этой схеме оценка инвестиционной привлекательности территории выполняется на втором этапе разработки системы территориального планирования – на этапе составления обоснований и основывается на определении градостроительной ценности территории. Градостроительная ценность территории есть «мера способности территории удовлетворять определенные общественные требования к ее состоянию и использованию» [9]. Данное определение подчеркивает общественный характер использования территории. Определение градостроительной ценности территории – сложная задача, зависящая от планировочного каркаса территории, функциональных зон, сформированных на его основе, планировочных ограничений и градостроительных регламентов использования территории. То, что понятие градостроительной ценности относится к территории (зоне), а не к конкретному (точечному) объекту для инвестирования, является следствием функционально-планировочного подхода. В силу этого данный термин удобен для крупного инвестора, который может застраивать большие участки, например, под жилищное строительство, и не всегда удобно для оценки инвестиций в точечные объекты, находящиеся внутри пространственной зоны.

Рассмотрим подробней, как понимает полезность инвестиционного проекта инвестор. Основным инструментом инвестора является бизнес-план, позволяющий оценить эффективность инвестирования. Общее определение бизнес-плана предложено Г.А. Ахиновым [2]. Бизнес-планом называется любая осуществимая совокупность данных, указывающих:

1) количество предприятий, остановивших свой выбор на производстве благ х или z;
2) количество блага, произведенное каждым из них;
3) количество предложенного и количество необходимого труда для каждого из предприятий и благ;
4) общая стоимость различных потребляемых конечных продуктов.

Здесь речь идет о производстве частного блага, поскольку упоминаются предприятия, производящие блага x и z. Для практической оценки всех элементов бизнес-плана имеется несколько разных методик.

Сравнивая понятие инвестиционной привлекательности (градостроительной ценности) территории с определением инвестиционной эффективности проекта на основе бизнес-плана, убеждаемся, что существующие в практике градостроительства подходы к определению инвестиционной привлекательности территории слабо соотносятся с подходами, заложенными в бизнес-планах инвестиционных проектов. Для устранения различий в подходах и согласования методик оценки инвестиционной привлекательности требуется, с одной стороны, дать конструктивное определение общественного блага на уровне пространственной зоны и точечного объекта, входящего в указанную зону, с другой стороны, уметь выделять в бизнес-плане затраты, идущие на создание общественного блага.

Анализ градостроительной деятельности с точки зрения благ общественного и частного позволяет описать процесс согласования интересов основных участников этой деятельности: инвестора, муниципалитета, населения, выделить основные противоречия этого процесса, показать ограниченность понятия инвестиционной привлекательности территории, основанного на функционально-планировочном подходе, сформулировать новые требования к содержанию понятий инвестиционной привлекательности территории и бизнес-плану инвестиционного проекта. Приведенный анализ демонстрирует плодотворность интентного подхода, основанного на анализе интересов всех участников градостроительной деятельности.

References

1. Градостроительный Кодекс. [Электронный ресурс]/ Федеральный Закон 190-ФЗ от 29 декабря 2004 г. – Принят Государственной Думой 22 декабря 2004. Одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 г. // Интернет-версия системы КонсультантПлюс. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=95591 

2. Ахинов Г.А. Основы экономики социальной сферы: курс лекций / Г.А. Ахинов – М.: Экономич. факультет МГУ, ТЕИС, 2003. – 148 с.

3. Занадворов В.С. Теория экономики города: учеб. пособие / В.С. Занадворов, И.П. Ильина – М.: Изд. дом ВШЭ, 1999. – С. 29.

4. Samuelson P. The pure theory of public expenditure / P. Samuelson // Journal of Political Economy. 1954. – № 56. – P. 496-505.

5. Вильнер М.Я.. Методологические основы территориального планирования. / М.Я. Вильнер // Градостроительная политика в свете проблем управления территорией.– СПб., 2009. – С.11.

6. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (2-я редакция) – М.: Экономика, 2000. – 421 с.

7. Инвестиционный портал Свердловской области. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://sverdl-invest.midural.ru/placies/

8. Вильнер М.Я.. Организационные основы разработки схем территориального планирования. /М.Я.Вильнер, Л.И.Корсунская // Градостроительная политика в свете проблем управления территорией. – М.: Зодчий. 2008. – С 91-99.

9. СНиП 14–01–96: Основные положения создания и ведения Государственного градостроительного кадастра Российской Федерации – М.: Минстрой России, 1996.

Citation link

Guschin F.A TOWN-PLANNING AS A PUBLIC BENEFIT [Online] //Architecton: Proceedings of Higher Education. – 2010. – №1(29). – URL: http://archvuz.ru/en/2010_1/1

Лицензия Creative Commons
Это произведение доступно по лицензии Creative Commons "Attrubution-ShareALike" ("Атрибуция - на тех же условиях"). 4.0 Всемирная