В статье рассматриваются вопросы правового обеспечения градостроительной деятельности. Акцентируется проблема дуализма в оценке законодательного наследия и современного законотворчества в градостроительстве. Отсутствие консолидации архитектурной общественности и отход государства от решения градостроительных проблем рассматриваются как основные причины снижения статуса градостроительства и вытеснения его с «поля основных игроков» складывающейся рыночной системы. Делается вывод о необходимости становления урбанистического (градостроительного) права как самостоятельной отрасли права.

Ключевые слова: градостроительная деятельность, современное законодательство в градостроительстве

Трансформационные процессы в экономике вызывают значительные изменения в характере управлении регионом, городом, районом, сельским населенным пунктом и влекут за собой соответствующие изменения в управлении развитием градостроительства и градостроительной деятельности. Многообразие форм собственности, попытка демократизации всех сфер хозяйствования требуют иных, более современных подходов к управлению, основанных на соблюдении экономических интересов региона, государственном регулировании, согласовании общественного благосостояния и бизнеса, на защите прав собственников, инвесторов, на введении цивилизованных первичного и вторичного рынков недвижимости, на использовании информационных систем, анализе и прогнозировании, призванных в сложных экономических условиях создать достойную среду обитания.

Решение многих из указанных вопросов находится в сфере современного градостроительства, кардинально отличающегося от градостроительства в условиях плановой экономики, а потому подлежит научному осмыслению, изучению и внедрению инноваций в сферу управленческой деятельности административно-территориальных единиц любого размера и статуса.

В настоящее время наиболее актуальными являются пять групп аспектов, связанных с управлением градостроительным развитием региона: политический, социально-экономический, экологический, правовой и градостроительный.

1. В политическом аспекте необходимо учитывать, что Россия, как федеративное государство, пережив бурный процесс децентрализации, находится в стадии поиска баланса между процессами укрепления вертикали власти и передачей властных полномочий от центра к субъектам. Каждый из субъектов формирует политику своего развития. В этой связи необходимо, чтобы политика градостроительного развития региона была своевременно сформирована и стала составной частью региональной политики.

2. Переход к рыночной экономике существенно меняет взаимоотношения субъектов градостроительной деятельности. Необходимо создание таких рамочных условий, в которых субъект "дикой рыночной экономики" смог бы стать субъектом "цивилизованных градостроительных отношений".

Возрастание роли интересов крупного, среднего и мелкого бизнеса делает заведомо уязвимой позицию как отдельного человека, так и целых социальных групп, особенно из малообеспеченных слоев населения, в защите своих интересов по созданию благоприятной среды обитания. Нахождение баланса интересов бизнеса и общества, общества и личности – одна из новых задач управления градостроительным развитием.

3. Рассмотрение управления градостроительной деятельностью в современных условиях в отрыве от решения экологических проблем на уровне населенного пункта, региона, страны в целом – неконструктивно. Без их решения реализация концепции устойчивого развития нереальна.

4. Построение правового государства требует поиска новых форм правового регулирования градостроительного развития. Диапазон поиска включает широкий спектр правоотношений, начиная от взаимоотношения индивидуума с властными структурами, заканчивая новыми требованиями к разработке, согласованию и утверждению градостроительной документации.

5. Разрушение вертикали исполнительной власти в области архитектуры и градостроительства, ликвидация системы головных территориальных проектных институтов, отсутствие согласования интересов субъекта и Федерации сделали трудноуправляемым процесс территориального развития регионов. Необходимо создание механизмов управления градостроительной деятельностью регионов, компенсирующих их отсутствие в современных условиях.

Градостроительная деятельность по определению, зафиксированному в Градостроительном кодексе Российской Федерации, введенном в действие с 2007 года, это « деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства» [1, с.25].

Это краткое, но достаточно емкое определение позволяет оценить масштаб влияния градостроительной деятельности на каждого из членов общества и общество в целом. В связи с этим вполне логичными были действия архитектурного сообщества страны по активизации процесса разработки новых законодательных актов, учитывающих изменения в структуре градостроительной деятельности, тем не менее, в юридическом отношении ситуацию с формированием правовых отношений в градостроительстве можно по-прежнему характеризовать как правовой нигилизм (термин предложен Владимировым В.В.).

Правовой нигилизм в контексте рассматриваемой проблемы связан прежде всего с правовым обеспечением реализации градостроительных решений. Градостроительная практика всегда сталкивалась с отсутствием достаточного правового поля для регулирования взаимоотношений участников градостроительной деятельности. В связи с этим большие надежды возлагались на появление Градостроительного Кодекса, как свода юридических документов, регламентирующих отношения на всех стадиях градостроительства.

Однако реальность такова, что годы, прошедшие со дня принятого в 1988 году Кодекса [2], практически ничего не изменили и не привели к ожидаемому появлению положительных тенденций в региональной градостроительной практике. Во многом это объясняется отсутствием реальных механизмов воздействия на нарушителей градостроительной дисциплины, которое усугубляется постоянно подпитываемой тенденцией на изоляцию органов архитектурно-строительного контроля от участия в решении этих вопросов.

Специфика ситуационной оценки последствий принятия Кодекса архитектурным сообществом заключается в том, что как у первой, так и у второй редакции Кодекса имеются прямые противники и сторонники. Характерно, что эта двойственность отношений касается и оценки нормативного обеспечения градостроительной деятельности в советское время: противники утверждают, что «советское наследие» устарело и потому является тормозом, сторонники утверждают, что значение нормативного обеспечение того времени уникально и потому его необходимо использовать и в настоящих условиях.

Первое утверждение ярко иллюстрирует цитата В.В. Владимирова о том, что «так и не проведено реформирование градостроительного дела в России. Возникла противоречивая ситуация: с одной стороны, условия изменились, а с другой – действует старая «госплановско-госстроевская» система, с чем, безусловно, связаны и примитивная система принятия решений, и устаревшая методология проектирования, основанная на устаревших всесоюзных нормах. В результате с принятием новых законов, закрепляющих отжившие принципы, проблемы не становятся менее острыми, а скорее, наоборот» [3, c.17].

Второе утверждение – цитата Н.А. Сапрыкиной, которая отмечает значительный объем законотворческой деятельности в советское время, а такие документы как СНиП оценивает как уникальное явление в мировой строительной практике. Говоря о современном градостроительстве, она к проблемам современного законодательства в области архитектуры и градостроительства в первую очередь относит проблему авторского права на произведение архитектуры и полное отсутствие ответственности заказчика и подрядчика за искажение авторского замысла архитектора. Подчеркиваетcя боязнь современных юристов интеллектуальных и в первую очередь творческих (в т.ч. архитектурных) судебных процессов из-за низкой степени вероятности их положительного результата. Высказывается призыв к архитектурной общественности о консолидации действий по созданию Свода архитектурных законов [4, с. 105].

Не вдаваясь в дискуссию, автор считает, что в оценке градостроительного законотворчества прошлого не может быть однозначной оценки, поэтому отношение к наследию должно быть избирательным.

В дореволюционной России роль градостроительного законодательства выполняли важнейшие законодательные акты того времени – Городовое положение и Устав строительный, которые содержали дифференцированные статьи по градостроительству, реализация которых ориентировалась на сильную исполнительную власть.

В советское время основы градостроительного законодательства, заложенные в период проведения реформ 1861-1864 годов, были полностью разрушены, и место государственных законодательных актов заняли многочисленные узкоотраслевые инструкции и правила. В этот период российское градостроительство регулировалось не законом, а подзакoнными нормативно-правовыми документами: решениями ЦК КПСС, постановлениями правительства, приказами министров и другими актами. По словам В.В. Владимирова, это происходило потому, что централизованное управление экономикой в то время не нуждалось в каких-либо «посредниках», в том числе в сильной, самостоятельной городской власти, так как «…отраслевой принцип руководства хозяйством страны был несовместим с городским и иным самоуправлением. И поскольку такие документы не являлись законами, возникали правовые проблемы. Например, подзаконный акт не являлся достаточным основанием для разрешения спора в суде» [5, c. 33].

Тем не менее, по мнению автора, «степень уважения» к градостроительной документации и градостроительная дисциплина в стране и со стороны властных органов, и со стороны субъектов градостроительной деятельности была выше в сравнении с настоящим положением в отечественном градостроительстве.

Развернувшаяся в постсоциалистической России законотворческая деятельность уже привела к созданию обширного пакета законодательных актов, регулирующих вопросы в сфере градостроительства и собственно строительства, в числе первых был закон «Об основах градостроительства в Российской Федерации», принятый Верховным Советом России в 1992 г., закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» в 1995 г., в 1998 году принят Градостроительный кодекс Российской Федерации, с января 2007 года введена его новая редакция.

Такое обилие законодательных актов контрастирует с тем, что в нашей стране урбанистическое (градостроительное, территориальное) право еще не нашло своего места в системе многочисленных отраслей правовой системы. Более того, отчетливо прослеживается тенденция вытеснения градостроительства с «поля основных игроков» складывающейся рыночной системы, в том числе с помощью принятия новых законов. С особой наглядностью это проявилось в новом Градостроительном Кодексе, вступившем в действие практически в полном объеме с января 2007 года.

Весь спектр оценок этого документа, данных в многочисленных реакциях на его разработку и принятие, можно свести к двум большим группам. Сторонники Кодекса поддержат позицию Э. Трутнева, изложенную в известной в профессиональных кругах статье под названием «Законы надо уметь читать». Противники поддержат Г. Юсина, считающего, что это «Кодекс для банановой республики».

Таким образом, анализ основ правового градорегулирования в разрезе его исторического становления и развития, в сравнении с градорегулированием зарубежных стран, позволяет определить основные проблемы градостроительного регулирования как проблемы государственного управления развитием поселений и территорий, обосновать целесообразность и необходимость становления и развития урбанистического права как самостоятельного вида права, имеющего свой предмет и метод.

Библиография

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации. Официальный текст. – М.: Эксмо, 2005. – 128с.

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации (№73 – ФЗ от 7. 05. 1998). // ПГС, 1998, №3.

3. Владимиров В.В. О территориальном и градостроительном законодательстве // ПГС, №1, 1996.

4. Сапрыкина Н.А., Иванов В.В. К вопросу совершенствования законодательства в области градостроительства и архитектуры. В кн.: Архитектурная наука и образование. – М., 2001. С.104-106.

5. Владимиров В.В. Региональное градостроительное планирование. СПб.: ООО «Издательство «Лимбус Пресс», 2003.– 240с.

Ссылка для цитирования статьи

Федосов Л.С. К ВОПРОСУ ОБ УРБАНИСТИЧЕСКОМ ПРАВЕ [Электронный ресурс] /Л.С. Федосов //Архитектон: известия вузов. – 2007. – №3(19). – URL: http://archvuz.ru/2007_3/2

Лицензия Creative Commons
Это произведение доступно по лицензии Creative Commons "Attrubution-ShareALike" ("Атрибуция - на тех же условиях"). 4.0 Всемирная

Дата поступления: 29.09.2007