Градостроительство

Градостроительные аспекты административно-территориального устройства Ростовской области

УДК: 711.4
Шифр научной специальности: 2.1.13
DOI: 10.47055/19904126_2026_3(95)_15
EDN: OTYRHF
Тип статьи: RAR Научная

Аннотация

Введение

Рост населения и стремительное развитие строительного комплекса в границах городских агломераций и одновременное сокращение сельского населения – характерная тенденция для всей территории РФ, что отмечено в стратегии пространственного развития¹ (далее – Стратегия). Эти процессы характерны и для Ростовской области. В целях реализации Стратегии на территории Ростовской области (далее – РО) определены границы Ростовской городской агломерации и перечень опорных населенных пунктов (далее — ОНП), а также ведется определение границ прилегающих территорий к ОНП. Уделено значительное внимание и градостроительному потенциалу Ростовской городской агломерации. Однако все эти пространственные преобразования требуют форм административно-территориального устройства, соответствующих уровню социально-экономического развития региона.

Демографические процессы на территории РО активно исследуются: «На протяжении последних десятилетий основной тенденцией в размещении населения является концентрация жителей в наиболее развитой юго-западной части области и отрицательная динамика удаленных районов» [1]. Ростовская область относится к территориям с «демографическим сжатием» [2]. Дружинин А.Г. провел демографо-экономическую типологизацию муниципальных образований Ростовской области, на основе которой сгруппированы муниципальные образования и выделены: центральная зона, зона второго центра, срединная зона и периферия [2]. На их основе можно прийти к заключению, что сложившееся административно-территориальное устройство не полностью удовлетворяет тем социальным изменениям, которые произошли за последние 20 лет на территории РО. Некоторые исследователи утверждают, что в настоящее время с точки зрения миграционных приростов привлекательнее становятся поселения, прилегающие к центрам урбанизации, чем сами центры [2]. В частности, это характерно для городов Ростовской агломерации, а также прилегающих территорий к городам Шахты, Волгодонск, Миллерово и др.

Ростов-на-Дону и остальные городские округа Ростовской городской агломерации окружены сельскими поселениями, на территории которых интенсивно разрастаются населенные пункты, однако людей, приобретающих недвижимость в поселках, прилегающих к городу, называть сельскими жителями неправомерно. Как правило, новые жители сельских поселений, прилегающих к центру региона, ведут городской образ жизни, не заняты в производстве сельскохозяйственной продукции, зачастую работают или учатся в ближайшем городе. Инженерное обеспечение населенных пунктов, прилегающих к городской границе, во многих случаях осуществляется за счет централизованных систем города. В прилегающих сельских поселениях стали усиливаться не сельскохозяйственные функции. Постепенно территории муниципальных районов, в границах Ростовской городской агломерации стали привлекательными не только для ростовчан как загородные резиденции, но и для строительства многоквартирного жилья.

На периферии Аксайского городского поселения стали появляться высокоплотные жилые комплексы (ЖК), в том числе ЖК «Столицино» (до 18 этажей), ЖК «Флора» (до 17 этажей), ЖК «Придонье» (до 18 этажей) и др., которые в планировочном отношении не связаны с центром Аксайского городского поселения, являются исключительно результатом агломерационных процессов на территории Аксайского района. Указанные жилые комплексы представляют собой микрорайоны со своими местными центрами обслуживания, площадью которых 30–40 га, их общая вместимость превышает существующую численность населения Аксайского городского поселения.

Инвестиционные предложения по освоению территорий сельских поселений также стали актуальны не только для развития малоэтажного индивидуального строительства, но и для многоквартирных высокоплотных районов². Городские округа имеют изрезанные, сложные конфигурации границ и в отдельных случаях «втягивают» сельские территории в тело города, как, например, граница между г. Ростовом-на-Дону и Темерницким сельским поселением Аксайского района. Это обстоятельство создает сложность синхронизации пространственного развития и усиливает тенденции развития городской застройки на территории сельских поселений.

Пространственный аспект развития подобных ЖК на территории Аксайского района, а также процесс поляризации населения на территории городской агломерации не оцениваются в данной статье, так как работа посвящается именно вопросу соответствия административно-территориального устройства складывающейся градостроительной ситуации на территории Ростовской городской агломерации. Предлагаемый подход, с одной стороны, позволяет учитывать уже запущенные процессы пространственного освоения и те, которые набирают силу. Так, например, ЖК «Соседи» (около 20 га) с 8-этажными жилыми домами и высокоплотной городской застройкой является частью Щепкинского сельского поселения и расположен в п.Темерницкий. С другой стороны, предлагаемый подход позволяет предусмотреть и упорядочить дальнейший рост городской ткани на территории сельских поселений в границах городской агломерации, ведь эти территории представляют значительный инвестиционный интерес.

Проблема: Современное административно-территориальное устройство не полностью отвечает задачам пространственного развития региона.

Гипотеза: Конфигурация границ административно-территориальных образований, подчиненная градостроительной логике, создаст условия для разработки более качественной градостроительной документации на территории Ростовской области³.

Предмет: градостроительные принципы административно-территориального устройства региона.

Объект: система расселения Ростовской области

Границы: исследование проводилось в административных границах Ростовской области, рассмотрен исторический период с 1937 г. по настоящее время.

Цель и задачи: обосновать необходимость интеграции градостроительства и административно-территориального конструирования в целях поиска наиболее эффективных форм внутрирегионального развития. Для достижения поставленной цели необходимо проанализировать особенности современного административно-территориального устройства РО, изучить историю его становления, ознакомиться с опытом других регионов и предложить подход к административно-территориальному делению РО на основе градостроительных принципов.

Границы имеют важное значение для градостроительной деятельности, о чем свидетельствуют множественные исследования в этой области, которые связаны с юридическим статусом населенных пунктов и муниципальных образований, экономическим обоснованием территориального роста населенных пунктов, планировочным преобразованием территорий муниципальных образований и населенных пунктов, в том числе с разграничением внутригородских территорий и др.

Правовые вопросы типизации населенных пунктов, разграничения категорий города, поселка и сельского населенного пункта исследованы А.Н. Диденко [3, 4]. Подходы к классификации сельских населенных пунктов и оценке их инфраструктурной обеспеченности представлены в работе А.В. Семенова [5]. Граница муниципального образования как комплексный правовой институт рассмотрена в исследовании Е.И. Хлуднева, где раскрывается связь перераспределения полномочий и имущества, корректировка кадастрового и налогового учета с документами территориального планирования [6]. Самостоятельное теоретическое значение границ для территориального планирования раскрывается в работах Г.В. Мазаева [7, 8], где автор предлагает выделить градостроительную лимологию в отдельное направление.

Исследование взаимосвязи административно-территориального устройства и пространственного развития систем расселения проводилось многими авторами. В частности, В.В. Владимиров и В.В. Аникеев занимались выявлением «… градостроительных принципов административно-территориального устройства, в том числе выделения административных границ регионального и местного уровней…» [9, с. 6], к которым относятся самоуправление, создание эффективного мезорегионального среднего звена, упорядочивание типологии административных единиц.

Косенкова Ю.Л. [10] предлагает рассматривать современный город как «континуум границ», взаимодействие которых должно обеспечивать целостность, пространственную упорядоченность и комфорт повседневной среды человека.

Значительный пласт исследований посвящен экономическому определению границ муниципальных образований и населенных пунктов [6, 11–13]. Работы О.О. Поповой и А.А. Горбуновой показывают, что установление границ населенных пунктов должно рассматриваться как составная часть территориального планирования, обеспечивающая рациональное землепользование, инвестиционную привлекательность и устойчивое развитие территории. Влияние площади и конфигурации границ муниципальных образований на размещение инфраструктуры, бюджетную эффективность рассматривает И.А. Сивцов и делает вывод о целесообразности интегрированного применения землеустроительных и градостроительных методов для оптимизации процессов пространственного развития [13].

Ряд исследователей (Г.М. Лаппо [14], П.М. Полян [15], Б.Б. Родоман [16] и др.) отмечали, что системы расселения, а также природно-экологический каркас зачастую преодолевают административные границы. В этих работах предлагался трансграничный подход – исследования подчеркивают необходимость более внимательного отношения к вопросу установления границ и межмуниципального взаимодействия при развитии городских агломераций и природно-экологического каркаса.

Несмотря на достаточную изученность определения границ муниципальных образований, а также границ населенных пунктов, в интеграции градостроительства и административно-территориального конструирования остается немало пространственных и методологических вопросов. Каждый регион имеет уникальное административно-территориальное устройство, связанное с его историческим развитием, а потому рассмотрение границ муниципальных образований во взаимосвязи с пространственным развитием систем расселения представляет научный интерес.

Исследование проведено на основе:

- изучения и анализа действующих региональных законов и нормативно-правовых актов;
- ретроспективного анализа административно–территориального устройства РО с 1937 г. по настоящее время;
- графоаналитического исследования на предмет соответствия сложившейся топологии и административно-территориального деления;
- анализ проводился на основе топологического исследования исторических карт административно-территориального устройства РО, изучалась трансформация границ и состава муниципальных образований, что позволило выявить исторический процесс изменения границ и количества муниципальных образований, сопоставить выявленные изменения с социальными процессами соответствующих периодов.

Применение графоаналитических методов с наложением конфигураций границ административных единиц разных лет позволило понять логику порционирования пространства в разные исторические периоды на территории РО.

С использованием инструментария геоинформационных баз данных проведено сопоставление административно-территориального устройства юго-западного района РО с опытом некоторых регионов РФ.

Особенности административно-территориального устройства Ростовской области

На территории РО действует областной закон «Об административно-территориальном устройстве Ростовской области», в рамках которого определено понятие «населенный пункт»: «территория, имеющая сосредоточенную застройку, служащая местом проживания людей, которой в установленном федеральным законодательством порядке присвоено наименование». Населенные пункты делятся на городские и сельские. К городским населенным пунктам относятся город и рабочий поселок. Установлены характеристики населенного пункта «город»: население не менее 12 тыс. человек, имеет перспективы роста населения и развития экономики, а также является экономическим и культурным центром, имеет важное промышленное, социально-экономическое или историческое значение. Стоит отметить, что характеристики «экономический и культурный центр», а также «важное промышленное, социально-экономическое значение» не имеют четких критериев.

К категории рабочего поселка могут быть причислены населенные пункты с численностью населения от 3000 человек, при этом на территории населенного пункта должны быть размещены: промышленные предприятия, ж/д узлы, предприятия по переработке с/х продукции и др. В данном случае критерием является то, что не менее 85% населения должно работать на градообразующем предприятии.

К видам сельских населенных пунктов относят:

* сельский населенный пункт при обозначении которого учитываются, кроме численности населения, местные национальные и исторические традиции;
**сельский населенный пункт, расположенный вблизи крупной железнодорожной станции;
*** сельский населенный пункт, расположенный в непосредственной близости от железной дороги, вблизи железнодорожной станции.

Приложением к закону об административно-территориальном устройстве в Ростовской области является реестр административно-территориальных образований, административно-территориальных единиц и населенных пунктов Ростовской области. Согласно указанному реестру на территории РО расположено 12 городских округов, 43 муниципальных района, межселенные территории отсутствуют. В состав муниципальных районов входят 17 городских поселений и 391 сельское поселение⁴. На территории РО 463 муниципальных образования, 2295 населенных пунктов, из которых 23 города, 6 поселков городского типа и 2266 сельских населенных пунктов.

Помимо закона в административно-территориальном устройстве особого внимания заслуживают размещение и форма границ муниципальных районов и городских округов в границах РО. Границы поселений, населенных пунктов и их взаиморасположение важны при оценке рациональности пространственного устройства РО. В ряде публикаций автора приводились примеры границ населенных пунктов, поселений, районов и округов [17]. От границ населенных пунктов и муниципальных образований зависят конфигурация границ функциональных и территориальных зон, элементов планировочной структуры и, в итоге, физические параметры пространств, которые в дальнейшем формируются в населенном пункте. Градостроительная логика в конфигурациях границ территориальных единиц определяет и качество градостроительной документации. Однако формирование границ муниципальных образований, да и самих населенных пунктов, зачастую лишено градостроительной логики [18, 17]. Пространственные формы границ населенных пунктов, поселений, районов, округов на территории РО формировались под действием различных исторических процессов без учета перспективного планировочного развития.

Особенности степного ландшафта и землепользования Ростовской области не ограничивали стихийное формирование границ населенных пунктов, которые определялись стремлением к капитализации земель сельскохозяйственного назначения. В настоящее время сохраняется тенденция лоббирования увеличения границ населенных пунктов собственниками прилегающих территорий. Появилась необходимость пересмотреть формообразование границ населенных пунктов и муниципальных образований с позиции градостроительного освоения.

Первый и наиболее важный вопрос в пространственном устройстве РО состоит в количестве населенных пунктов, которое зафиксировано областным законом – 2295 единиц (из которых 2266 сельских). Насколько указанное количество населенных пунктов удовлетворяет логике пространственного развития РО, перспективной градостроительной политике? Учитывает ли системы расселения и демографические процессы последних десятилетий?

Согласно последним статистическим данным, 67 населенных пунктов РО не имеют населения, это обстоятельство актуализирует вопрос упразднения населенных пунктов. На территории РО 416 населенных пунктов с населением менее 50 человек, которые продолжают терять население. Это свидетельствует о продолжающихся динамических процессах в системе расселения, характеризующихся сжатием. Необходимо разработать политику управляемого сжатия системы расселения на территории РО.

На территории РО немало «слипшихся» сельских населенных пунктов с численностью населения по 100–300 человек. В пространственном отношении группы таких сельских населенных пунктов выглядят как один населенный пункт с общей улично-дорожной сетью и структурой обслуживания. Данная особенность свидетельствует о несоответствии фактической структуры расселения административно-территориальному устройству. По документам система расселения РО выглядит более мелкоселенной, однако фактическая пространственная структура этому не соответствует. С позиции градостроительной логики слипшиеся малые сельские населенные пункты с населением до 100–300 чел. и общей инфраструктурой следует объединять. В отличие от процесса «спекания» городов, для малых СНП подобное сосуществование объединенных структур в разных границах населенных пунктов нецелесообразно, так как города сами по себе содержат собственную инфраструктуру, развитую систему обслуживания, инженерного и транспортного сообщения, административные органы управления и пр. Малые СНП имеют общую систему первой ступени обслуживания, включая детские сады и школы, в том числе инженерию и транспорт, не имеют собственных администраций. По факту представляют собой один населенный пункт, хотя и разделенный условными границами.

Наиболее сложная ситуация с административно-территориальным устройством в границах Ростовской городской агломерации. Результаты агломерационного развития на территории сельских муниципальных районов уже диссонируют со сложившимся административно-территориальным устройством юго-западной части РО, где расположена агломерация. Этому вопросу следует уделить особое внимание.

Исторические преобразования административно-территориального устройства Ростовской области

До образования Ростовской области существовала Донская область, которая близка по своим границам к современной Ростовской области. Советская власть столкнулась с проблемой административно-территориального районирования, пространственного переустройства области с учетом новых социальных условий. Декрет СНК РСФСР от 27 января 1918 г. возложил вопрос административно-территориального устройства на местные Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, что привело к дроблению территориальных образований. Следующим Декретом СНК РСФСР от 15 июля 1919 г. полномочия по административно-территориальному устройству были переданы НКВД, а местным Советам было предписано «обращать особое внимание на сокращение волостей. В среднем население волости должно было составлять 10 000 человек». Цель этого решения заключалась в стремлении приблизить органы власти к населению»⁵.

В 1920 г. Донская область делилась на округа, округа на станицы и волости, в состав которых входили хутора и поселки. В 1924 г. Донская область была упразднена как административно-территориальная единица, а ее территория разделена на округа, в свою очередь округа разделены на районы, а районы на сельсоветы⁶.

Большее внимание в настоящей статье уделено истории административно-территориального устройства Ростовской области с 1937 г., периода, когда установились границы, в которых этот субъект существует и в настоящее время. С 1937 г. и по настоящее время происходили активные изменения в административно-территориальном устройстве Ростовской области: «изменялась сеть, наименования и подчиненность административно-территориальных единиц (районов, сельсоветов, поссоветов), населенных пунктов; появились новые города, рабочие поселки, хутора и села; значительное число населенных пунктов перестало существовать в связи со строительством Волгодонского судоходного канала, в результате слияния с другими населенными пунктами». В 1937 г. внутреннее устройство Ростовской области имеет следующую структуру: районы, сельские и поселковые Советы, населенные пункты. Интересный факт: по Конституции СССР сельский совет образовывался по норме 1 депутат на 100 человек населения, при этом общее число депутатов в сельсовете от 3 до 50. Таким образом, численность населения сельсовета могла ориентировочно составлять от 300 до 5000 человек. В функции сельсовета входили не только административное управление, но и хозяйственная работа, в том числе в области сельского хозяйства. Сельсовет представлял собой территориальную единицу, включающую населенные пункты и территории между ними в отведенных границах.

В 1956 г. Ростовская область была разделена на Ростовскую область и Каменскую, однако эти региональные единицы просуществовали недолго. Это свидетельствует о том, что процесс порционирования⁷ пространств муниципальных образований Ростовской области был всегда динамическим (см. таблицу).

В 2001 г. административно-территориальное устройство включало 55 административно-территориальных образований (города и административные районы), в состав которых входили: 7 городов районного подчинения, 24 поселковых и 458 сельских администраций. В 2005 г. административно-территориальное устройство приняло вид: 12 городских округов, 43 муниципальных района, 18 городских поселений и 390 сельских поселений.

Согласно имеющимся архивным данным, изменялось: количество административных районов, количество населенных пунктов и их статус. Динамика административно-территориального устройства РО (см. таблицу) приведена по данным из юбилейного статистического сборника Ростовской области, посвященного 85-летию региона⁸.

История административно-территориального устройства РО

Приведенные данные показывают, что административно-территориальное устройство Ростовской области изменялось под воздействием происходивших социальных и экономических преобразований. Региональные границы трансформировались, в разные исторические периоды рассматриваемая территория входила в состав: Области войска Донского, Азово-Черноморского края, Ростовской и Каменской областей, в результате территориальных преобразований были установлены современные границы региона. Внутреннее административно-территориальное устройство Ростовской области многократно изменялось (см. таблицу).

Анализ архивных карт административно-территориального деления юго-западной части РО (современная территория Ростовской городской агломерации) показал, что порционирование обитаемого пространства – активный процесс. Социальные и пространственные изменения, которые происходят на территории региона, актуализируют необходимость дальнейшего совершенствования форм административно-территориального устройства.

В 1939 г. в границах современной городской агломерации располагались муниципальные единицы, которые имеют значительное отличие от существующих муниципальных образований. Особого внимания заслуживает трансформация следующих административных единиц:

- упразднение границ Батайского района, из части территории которого выделился городской округ г. Батайск, остальная территория вошла в состав Аксайского и Азовского районов (рис. 1);
- упразднение границ Новочеркасского горсовета, из части территорий которого выделился городской округ г. Новочеркасск, остальная территория вошла в состав Каменского и Аксайского районов;
- расширение границ Аксайского района за счет упразднения Новочеркасского горсовета и Батайского района;
- расширение границ Азовского района за счет территорий Батайского и Александровского районов.

Изначально в границы Новочеркасского горсовета были включены населенные пункты: ст. Кривянская, ст. Бессергеневская, п. Персиановский, сл. Красюковская, ст. Грушевская и др. В 1939 г. Новочеркасск и его пригородная зона с инфраструктурно связанными населенными пунктами были единым муниципальным образованием.

Батайский район объединял в единое муниципальное образование г. Батайск и его пригородную зону с населенными пунктами: х. Ленина, п. Овощной, п. Койсуг, п. Красный сад, с. Кулешовка и др. Границы Аксайского и Азовского районов были значительно меньше, чем установленные в настоящее время. Таганрогский горсовет включал в себя часть территорий современного Неклиновского района, т. е. в пригородную зону Таганрога были включены с. Новобессергеневка, п. Дмитриадовка, с. Лакедемоновка, х. Дарагановка и др.

В рамках статьи проиллюстрирован пример трансформации границ городского округа г. Батайска, который в 1958 г. входил в состав Батайского горсовета (рис. 1). На рисунке приведены существующие границы городского округа и прилегающих сельских поселений, согласно данным ЕГРН. Поверх границ муниципальных образований нанесены границы Батайского горсовета, в соответствии с административно-территориальным делением в 1958 г. Подобные трансформации пригородных зон городских округов характерны для всех городских округов Ростовской области.

Можно сделать следующие выводы об истории трансформации административно-территориального устройства муниципальных образований в 1939–1960-х гг., входящих в состав Ростовской городской агломерации:

- города и их пригороды образовывали единую административную единицу, это характерно для Новочеркасского горсовета, Таганрогского горсовета, Азовского и Батайского районов;
- муниципальные районы имели меньшую площадь, чем современные: Аксайский район, Азовский район и Неклиновский район.

Близкое к современному административно-территориальному устройству деление установилось к 1966 г. Города Новочеркасск, Батайск, Азов и Таганрог выделены в отдельные административные единицы без пригородных зон. При этом часть городской инженерной инфраструктуры в результате административно-территориального переустройства оказалась за границами муниципального образования. Например, очистные сооружения г. Таганрога расположены за границами округа, на территории Неклиновского района, очистные сооружения городского округа г. Азов на территории Азовского района. Административные границы городского округа г. Новочеркасска имеют сложную («вынужденную») форму для сохранения инфраструктуры в черте городского округа. Границы городских округов РО, близкие к современным, сформировались к 1966 г., однако градостроительная логика, заложенная изначально в административно-территориальное устройство городов, где каждый город был окружен пригородом в Ростовской области, была утрачена. Формирующиеся пригородные зоны городов стали окраинами сельских районов в результате административно-территориальной реформы.

Такая форма административно-территориального устройства городских округов имела значительные пространственные последствия, отразилась на градостроительном потенциале Ростовской городской агломерации. После распада СССР и возрождения института частной собственности на земельные участки административно-территориальное устройство определило и градостроительное развитие городских округов.

Рис. 1. Сопоставление современного административно-территориального деления с делением до 1958 г.
Черная пунктирная линия соответствует границам Батайского горсовета до 1958 г.,
согласно которой г. Батайск и его пригородная зона были единым
административно-территориальным образованием.  Cocт. О.Е Садковской

Сопоставление административно-территориального устройства юго-западного района РО с опытом регионов РФ

Согласно Федеральному закону от 20.03.2025 N 33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти", на территории России будет действовать одноуровневая система местного самоуправления и административно-территориального устройства. Следовательно, рассмотрение перспектив формирования городских и муниципальных округов на территории РО является важной задачей.

При рассмотрении публичной кадастровой карты РФ в ее современном состоянии выделяются регионы, которые имеют в своем составе один территориальный уровень, включающий городские и муниципальные округа (Московская область, Ставропольский край, Белгородская область и др.). В других регионах сохраняется двухуровневая система, включающая муниципальные районы и поселения, а также отдельные городские округа (Ростовская область, Краснодарский край и др.).

Для Ростовской области характерна мелкомасштабность административно-территориального устройства, при этом на федеральном уровне наметился тренд на укрупнение административно-территориального устройства (городские и муниципальные округа, городские и сельские агломерации, а также комплексность градостроительной документации, ориентированная на более крупные территории: совместная подготовка документов территориального планирования, единый документ и мастер-план).

Рис. 2. Фрагмент кадастровой карты – городской округ Подольск. – URL: https://nspd.gov.ru 

Далее предлагается провести сравнение пространственного устройства городского округа на территориях Ростовской и Московской областей. Административно-территориальное устройство Московской области соответствует Федеральному закону от 20.03.2025 №33-ФЗ, состоит из городских и муниципальных округов. В Московской области городские округа имеют другой вид пространственного устройства, чем в Ростовской области. Например, городской округ Балашиха: в его составе один город и 12 деревень и сел, 4 из которых имеют население более 3000 человек. Площадь муниципального образования составляет около 243,98 км². Другой пример - городской округ Московской области – Домодедово, в состав которого входят 1 город и 138 сельских населенных пунктов (площадь около 818,76 км²). Городской округ Подольск (рис. 2), включающий 76 населенных пунктов и занимающий территорию площадью около 339,12 км². Следовательно, городские округа Московской области включают прилегающие территории, в том числе пригородную зону. Как правило, в Ростовской области городской округ состоит из одного населенного пункта.

На рис. 2 приведен фрагмент кадастровой карты городского округа г. Подольска, согласно которому в границы округа включены не только границы самого центрального города, но и его прилегающих территорий и населенных пунктов. Таким образом, город и его пригороды входят в состав единого муниципального образования.

Пространственное устройство городских округов Ростовской области значительно отличается от устройства городских округов Московской области (рис. 3).

Рис. 3. Карты городских округов Ростовской области.
Сост. О.Е. Садковской на основе карт https://nspd.gov.ru 

Согласно данным, приведенным на рис. 3, в границы городских округов РО включен населенный пункт – город и частично его транспортно-инженерная инфраструктура. В приведенных примерах границы городского округа практически совпадают с городской чертой.

Таким образом, городские округа Ростовской и Московской областей по своей пространственной организации – совершенно разные типы муниципальных образований. Городские округа в РО — это города, наделенные статусом муниципальных образований, а в Московской области городские округа — это локальные системы расселения, где расположены и города, и сельские населенные пункты, город и его пригород.

Другой интересный пример административно-территориального устройства - Белгородская область, в 2025 г. регион перешел на одноуровневое муниципальное устройство. Примечательно, что г. Белгород окружен территорией Белгородского района по всему периметру. Белгородский район, по отношению к г. Белгороду является пригородом, что подтверждается и генеральными планами сельских поселений с 2007 г. На картах административно-территориального устройства 1958 г. Белгород был центром Белгородского района (нынешние границы Белгородского района состоят из старых границ Белгородского района и упраздненного Октябрьского района). В последующие периоды административно-территориального переустройства городской округ г. Белгород выделен в отдельное МО и Белгородский район. Однако Белгородский район планировался как пригородная зона г. Белгорода. Планировочную организацию Белгородского района как пригородной зоны Белгорода удалось спланировать синхронизировано как единый градостроительный организм с г. Белгородом. Рациональное административно-территориальное деление, основанное на пространственной роли Белгородского района, позволило сформировать единый градостроительный подход по всему периметру г. Белгорода.

В условиях доминирования государственной собственности на землю (более 50% в собственности государства и муниципалитета, в то же время в Ростовской области в собственности граждан 74% всех земель региона) и удобного административно-территориального устройства удалось сформировать единую градостроительную политику развития городского округа и его пригородной зоны. Пригородная зона г. Белгорода развивается по сценарию субурбии (малоэтажное жилищное строительство) и расположена на территории муниципального округа, населенные пункты имеют статус поселков. Сложилась практика градостроительного планирования и устройства инфраструктуры до продажи земельных участков собственникам. Данный пример демонстрирует грамотное совмещение градостроительной логики и административно-территориального устройства, когда одно усиливает другое.

В СТП Белгородского района (редакция 2007 г.), рассматривались перспективные формы административно-территориального устройства. В частности, планировалось создать городской округ, в составе которого г. Белгород и поселения Белгородского района. В СТП Ростовской области также предлагалось переустройство на основе территориально-экономических округов. То есть переустройство административно-территориального деления регионов с учетом градостроительной логики достаточно активно рассматривается в практике территориального планирования. Вопросом совершенствования административно-территориального устройства с учетом градостроительных принципов занимались В.В. Аникеев и В.В. Владимиров [9].

Административно-территориальное устройство оказывает влияние на эффективность градостроительных решений, так как границы административно-территориальных единиц являются границами действия документов территориального планирования муниципального образования. От границ населенных пунктов зависит функциональное зонирование, форма элементов планировочной структуры.

Градостроительный потенциал городских округов РО из-за формы их административно-территориального устройства весьма ограничен. Изрезанность, стесненность границ негативно сказывается на градостроительном потенциале городских округов, см. генеральный план г. Батайска (рис. 4). Вокруг городских округов прирастают поселки, в развитии которых не заинтересован городской округ, так как это территория муниципального района, а район, в свою очередь, не заинтересован в развитии этих территорий, так как они далеко от районного центра, расположены на его окраине и зачастую проживают на этих территориях городские жители.

Для преодоления этих топологических сложностей расширяется номенклатура градостроительной документации, которая позволяет синхронизировать планы развития разных муниципальных образований: мастер-план, единый документ территориального планирования, совместная разработка генеральных планов и СТП муниципальных районов. Однако, несмотря на расширяющуюся номенклатуру комплексной градостроительной документации, важно иметь рациональное административно-территориальное устройство.

Рис. 4. Генеральный план г. Батайска – URL: https://fgistp.economy.gov.ru 

Анализ исторических карт административно-территориального устройства РО с 1939 г. по настоящее время показал (рис. 1), что изначально город и его пригород были единым муниципальным образованием. Соответственно, градостроительная документация и планы развития разрабатывались для города с учетом его пригорода. В советский период, который отличался тем, что единственной формой собственности на землю была государственная собственность, а потому границы между муниципалитетами были условными, и при разработке генерального плана города зачастую разрабатывались мероприятия и за чертой муниципального образования города, так называемые мероприятия за расчетный срок. В современных правовых условиях подобная практика неуместна. Следует отметить, что СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство» содержал понятие «пригородная зона», вопросам нормирования и установления границ пригородных зон в указанном документе было уделено значительное внимание. Кроме того, в советское время предусматривалась разработка проекта планировки пригородной зоны. Примером такого подхода является «генеральный план развития г. Харькова (утвержден Постановлением Совета Министров УССР от 23.06.1986 №226), объединенный с проектом планировки пригородной и зеленой зоны» [19].

Из последующей редакции СНиП 2.07.01-89 понятие «пригородная зона» исключено. Таким образом, в советский период в формировании единого муниципального образования города и его пригородной зоны не было необходимости, градостроительная связность этих территорий выстраивалась в генеральном плане города и проекте планировки пригородной зоны. В условиях государственной собственности устройство пригородной зоны либо разработка градостроительных мероприятий, необходимых для города, на территориях прилегающих муниципальных образований были распространенной практикой [20]. И уже после введения земельного и градостроительного кодексов совместная разработка градостроительной документации для города и его пригорода в условиях РО значительно усложнилась. По мнению некоторых исследователей, «в пригородную зону городского округа могут входить лишь поселения тех муниципальных районов, каковые имеют с ним общую границу …» [19].

Градостроительный кодекс предусматривает возможность совместной разработки документов территориального планирования. Однако до настоящего времени на территории РО подобная практика из-за ее организационной сложности не использовалась (особенности системы местного самоуправления). Дополнительно для работы над градостроительными документами в двух муниципальных образованиях появилась возможность разработки единого документа территориального планирования и механизм комплексного развития территории. Единый документ территориального планирования из-за своей сложности редко используется для объединения в одном документе нескольких муниципальных образований, а механизм комплексного развития территорий носит точечный характер. Таким образом, в РО сложился кризис планирования пригородных зон. Порционирование пространства лишено градостроительной логики и уже само по себе создает сложности планирования пригородных зон и их синхронного развития с территорией города.

Генеральный план г. Батайска (рис. 4) ярко демонстрирует влияние границ городского округа на формообразование элементов планировочной структуры, границ функциональных и территориальных зон. Ввиду ограниченности градостроительного потенциала г. Батайска из-за дефицита территорий, развитие пригородных зон происходит за счет Азовского и Аксайского районов. Помимо сложностей синхронизации развития разных муниципальных образований следует учитывать, что округа, районы и поселения имеют свои требования к разработке градостроительной документации. Нормирование планировочного развития городских и сельских территорий имеет существенные отличия, закрепленные в действующем законодательстве (в том числе различаются и параметры, и наименования элементов планировочной структуры). Следовательно, совершенствование административно-территориального устройства в границах Ростовской городской агломерации является крайне актуальным вопросом ввиду повышенного инвестиционного интереса к освоению этих территорий [21].

Кроме того, необходимость пересмотра административно-территориального устройства части муниципальных образований Ростовской области обусловлена и некоторыми пространственными изменениями, произошедшими за последние годы. Так с 2016 по 2025 г., согласно сведениям ЕГРН, увеличение земель населенных пунктов по Ростовской области составило более 5000 гектаров. Это является следствием градостроительной политики за истекший период, связанной с внесением изменений в генеральные планы муниципальных образований. Более 2600 га переведено за указанный период в Аксайском районе. Следует отметить, что еще не все границы населенных пунктов поставлены на кадастровый учет, и реальную статистику увеличения земель населенных пунктов пока невозможно оценить. Но уже очевидно, что интенсивность переводов земель в границы населенных пунктов на территории Аксайского района, части Ростовской городской агломерации, имеет масштабы увеличения границ населенных пунктов, несравнимые с остальными муниципальными образованиями Ростовской области. Установившийся тренд трансформации земель сельхозназначения в земли населенных пунктов коррелирует с демографическими процессами. На территории Ростовской городской агломерации наблюдается прирост населения на фоне общего сокращения населения области [2].

Результаты. Интеграция градостроительства и муниципального территориального конструирования

Тезис «максимально вовлечь пространство в достижение национальных целей» является одним из ключевых положений Стратегии пространственного развития Российской Федерации. Есть основания полагать, что рациональное порционирование пространств муниципальных образований будет способствовать гармоничному развитию системы расселения.

В советское время на территории РО планировали развитие городов и населенных пунктов на основе градостроительной логики и целесообразности (хотя просчеты в пространственном планировании тоже имелись), выбирали наиболее удобные направления, при этом не было ограничений в виде частной собственности на землю. Сегодня развитие населенных пунктов РО происходит в окружении земель сельхозназначения, которые находятся в частной собственности. Собственники земель, окружающих город, зачастую лоббируют собственные интересы по включению и развитию подобных территорий в земли населенных пунктов поселков, которые находятся вне границ городских округов. Градостроительные решения, отвечающие интересам собственников, нередко нарушают градостроительную логику развития населенного пункта, в отдельных случаях – и системы расселения.

В результате проведенного исследования выявлено, что административно-территориальное устройство РО нуждается в изменениях, связанных с необходимостью реконструкции системы расселения и требованиями федерального законодательства к типам муниципальных образований, новой градостроительной политикой. Предлагается в целях достижения динамической симметрии (соразмерности) градостроительных систем ориентироваться на интеграцию градостроительства и муниципально-территориального конструирования.

Подход к административно-территориальному конструированию в РО на основе градостроительного принципа:

- выделить пригородную зону и включить в границы городского округа;
- провести укрупнение малых сельских населенных пунктов с численностью населения 200–300 человек за счет объединения населенных пунктов, имеющих общие границы и инфраструктуру;
- границы муниципальных районов за пределами городской агломерации привести в соответствие с удобством обслуживания социальной, транспортной и инженерной инфраструктурами относительно центра обслуживания;
- сжатие системы расселения за счет расселения убывающих населенных пунктов с населением до 50 человек;
- упразднить населенные пункты без населения.

В результате совершенствования административно-территориального устройства на основе градостроительной логики возможно достижение динамической симметрии⁸ градостроительных систем в документах территориального планирования на территории РО.

Заключение

В исследовании обоснована необходимость интеграции градостроительства и административно-территориального конструирования. Предложены более эффективные формы внутрирегионального развития, учитывающие топологические особенности системы расселения Ростовской области. В результате проведенного исследования сформулированы следующие выводы:

1. В целях рационального пространственного развития Ростовской области целесообразно рассмотреть совершенствование административно-территориального устройства. Актуальность пересмотра административно-территориального устройства Ростовской области обусловлена: новым федеральным законодательством, демографическими процессами, ростом земель населенных пунктов в границах агломерации.

2. Выявлено несоответствие топологии и административно-территориального устройства в условиях Ростовской области, которое связано с: особенностями границ городских округов, двухуровневым муниципальным устройством, наличием сросшихся сельских населенных пунктов и населенных пунктов с нулевой численностью населения. Выявленные несоответствия между фактической топологией системы расселения и административно-территориальным устройством затрудняют разработку документов территориального планирования, поскольку искажают характеристики системы расселения и осложняют планирование ее дальнейшего развития. Это повышает степень неопределенности при территориальном планировании и программировании, реализации национальных проектов, а также при интерпретации данных о пространственном развитии региона.

3. Установлено, что конфигурация границ муниципальных образований в условиях административно-территориального деления Ростовской области непосредственно влияет на установление границ функциональных и территориальных зон, элементов планировочной структуры, а также на планировочные характеристики линейных объектов. Выявленные особенности административно-территориального устройства негативно сказываются на качестве принимаемых градостроительных решений, поскольку разделение пространства административными границами осуществлялось без учета градостроительной логики.

4. В целях преодоления негативного влияния установленных несоответствий территориально-административного устройства топологическим особенностям местности на разработку документов территориального планирования обоснован дифференцированный подход к совершенствованию административно-территориального деления. Применительно к городским округам он должен быть направлен на согласование границ муниципальных образований с пространственной структурой пригородных зон. На сельских территориях целесообразно объединение пространственно сросшихся малых сельских населенных пунктов, имеющих общую инфраструктуру, а также корректировка границ муниципальных районов с учетом транспортной доступности центров обслуживания.

Сложившаяся ситуация на территории Ростовской области требует комплексного подхода, основанного на синхронизации процессов местного самоуправления, землеустройства и территориального планирования. Структурирование пространства региона на основе такого подхода позволит усовершенствовать систему расселения и обеспечить динамическую симметрию регионального развития. Полученные результаты обосновывают необходимость интеграции территориального планирования, землеустройства и муниципально-территориального конструирования.

Примечания 

¹Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2024 N 4146-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года».

²Согласно анализу генеральных планов опубликованных на ФГИС ТП Большелогского сельского поселения Аксайского района, Обильнеского сельского поселения Азовского района и др.

³Конфигурация границ административно-территориальных единиц – это исходные условия разработки градостроительной документации.

⁴Информация с сайта Законодательного Собрания Ростовской области: https://zsro.ru/o-rostovskoy-oblasti/administrativno-territorialnoe-delenie/

⁵Административно-территориальное деление Ростовской области. Часть 1 (Донская область 1920–1924 гг.). Справочник. Государственный архив Ростовской области 1989 г.

⁶Справочник. Территориальные преобразования и переименования населенных пунктов Ростовской области за 1937–1970гг. Государственный архив Ростовской области, 1976 г.

⁷Порционирование системы расселения – в статье понимается как разделение обитаемого пространства региона на соразмерные и устойчивые единицы территории (порции пространства) в виде муниципальных образований с учетом градостроительной логики.

⁸Динамическая симметрия градостроительных систем (ГС) – теория достижения соразмерности пространственных характеристик градостроительных систем в неравномерно освоенном пространстве с целью формирования равноценных условий обитания по уровню комфорта и безопасности [7].

Библиография

1. Бессмертный, И.В. Оценка демографической ситуации в Ростовской области. Пространственный аспект / И.В. Бессмертный, Ю.Ю. Меринова, В.В. Латун // Московский экономический журнал. – 2021. – № 2. – С. 114–128.

2. Дружинин, А.Г. Динамика численности населения муниципальных образований Ростовской области: типологическая поливариантность / А.Г. Дружинин // Геополитика и экогеодинамика регионов. – 2023. – Т. 9 (19), № 3. – С. 139–147.

3. Диденко, А.Н. К вопросу о правовой типизации населенных пунктов (город, поселок, сельский населенный пункт) / А.Н. Диденко // Конституционное и муниципальное право. – 2025. – № 1. – С. 16–25. – DOI 10.18572/1812-3767-2025-1-16-25.

4. Диденко, А.Н. Населенные пункты и муниципальные образования в Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2030 года и в перспективе до 2036 года / А.Н. Диденко // Государственная власть и местное самоуправление. – 2025. – № 9. – С. 13–16. – DOI 10.18572/1813-1247-2025-9-13-16.

5. Семенов, А.В. Типы сельских населенных пунктов / А.В. Семенов // Russian Journal of Management. – 2022. – Т. 10, № 2. – С. 267–276. – DOI 10.29039/2409-6024-2022-10-2-267-276.

6. Хлуднев, Е.И. Граница муниципальных образований в Российской Федерации: понятие и правовой режим : автореф. дис. … канд. юрид.их наук : 12.00.02 / Егор Игоревич Хлуднев; Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России). – М., 2017. – 23 с.

7. Мазаев, А.Г. Градостроительная лимология — новый раздел градостроительной теории / А.Г. Мазаев, Г.В. Мазаев // Академический вестник УралНИИпроект РААСН. – 2020. – № 1. – С. 10–15. – DOI 10.25628/UNIIP.2020.44.1.002.

8. Мазаев, Г.В. Градостроительная лимология в системе смежных наук / Г.В. Мазаев // Академический вестник УралНИИпроект РААСН. – 2020. – № 4. – С. 11–16. – DOI 10.25628/UNIIP.2020.47.4.002.

9. Аникеев, В.В. Градостроительные проблемы совершенствования административно-территориального устройства / В.В. Аникеев, В.В. Владимиров. – М. : Эдиториал УРСС, 2002. – 120 с.

10. Косенкова, Ю.Л. Понимание границ городского пространства в российском градостроительстве: от 1920-х к 2020-м / Ю.Л. Косенкова // Academia. Архитектура и строительство. – 2023. – № 3. – С. 88–96. – DOI 10.22337/2077-9038-2023-3-88-96.

11. Горбунова, А.А. Экономическое обоснование проектов установления границ населенных пунктов: на примере Московской области : автореф. дис. … канд. экон. наук : 08.00.05 / Александра Алексеевна Горбунова; Государственный университет по землеустройству. – М., 2020.

12. Попова, О.О. Экономическое обоснование установления границ населенных пунктов в схемах территориального планирования муниципального района в условиях Крайнего Севера : автореф. дис. … канд. экон. наук : 08.00.05 / О.О. Попова. – М., 2013. – 23 с.

13. Сивцов, И.А. Экономическое обоснование установления границ и площади новых территорий города Москвы : автореф. дис. … канд. экон. наук : 08.00.05 / Иван Алексеевич Сивцов; Государственный университет по землеустройству. – М., 2014. – 24 с.

14. Лаппо, Г.М. Развитие городских агломераций в СССР / Г.М. Лаппо. – М. : Наука, 1978. – 152 с.

15. Полян, П.М. Территориальные структуры – урбанизация – расселение: теоретические подходы и методы изучения / П.М. Полян. – М. : Новый хронограф, 2014. – 782, [3] с.

16. Родоман, Б.Б. Территориальные ареалы и сети: очерки теоретической географии / Б.Б. Родоман. – Смоленск : Ойкумена, 1999. – 256 с.

17. Садковская, О.Е. Асимметрия системы расселения Ростовской области – постановка проблемы / О.Е. Садковская // Architecture and Modern Information Technologies. – 2025. – № 1 (70). – С. 158–172. – DOI 10.24412/1998-4839-2025-1-158-172.

18. Береговских, А.Н. Территориальное развитие городов и сел / А.Н. Береговских, И.Г. Стуканева // Архитектон: известия вузов. – 2025. – № 2 (90). – URL: http://archvuz.ru/2025_2/13/

19. Сазонов, Э.В. Территориальное планирование пригородных зон (градостроительно-правовой аспект) / Э.В. Сазонов, В.В. Смольянинов // Изв. высших учебных заведений. Строительство. – 2017. – № 7 (703). – С. 90–99.

20. Панасюк, М.В. Потенциал развития пригородной зоны крупного города / М.В. Панасюк, К. Робер-Бёф // Геополитика и экогеодинамика регионов. – 2018. – Т. 4 (14), вып. 4. – С. 34–44.

21. Садковская, О.Е. Теоретические основы локального градостроительного нормирования / О.Е. Садковская // Architecture and Modern Information Technologies. – 2025. – № 3 (72). – С. 261–274. – DOI 10.24412/1998-4839-2025-3-261-274.

Ссылка для цитирования статьи

Садковская О.Е. Градостроительные аспекты административно-территориального устройства Ростовской области / О.Е. Садковская //Архитектон: известия вузов. – 2026. – №3(95). – URL: http://archvuz.ru/2026_3/15/  – DOI: https://doi.org/10.47055/19904126_2026_3(95)_15 

© Садковская О.Е., 2026
Лицензия Creative Commons
Это произведение доступно по лицензии Creative Commons "Attrubution-ShareALike" ("Атрибуция - на тех же условиях"). 4.0 Всемирная